Loading...
Aşırı düşük teklif açıklamasının amacı, isteklinin teklif ettiği bedelle ihale konusu hizmeti yerine getirebileceğini objektif ve denetlenebilir verilerle ortaya koymasıdır. Bu nedenle isteklinin maliyetlerinin düşük olduğunu yalnızca beyan etmesi yeterli olmayıp, idarece önemli teklif bileşeni olarak belirlenen giderlerin Kamu İhale Genel Tebliği’nde kabul edilen yöntemlerden biriyle tevsik edilmesi gerekir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.2’nci maddesinde kullanılabilecek temel açıklama yöntemleri belirlenmiştir. İdarenin bu yöntemleri sınırlandırması veya Tebliğ’de bulunmayan özel bir açıklama yöntemi öngörmesi mümkün değildir.
Hizmet alımı ihalelerinde uygulamada en sık kullanılan açıklama yöntemlerinden biri üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifleridir. Ancak herhangi bir proforma fatura veya fiyat yazısının sunulması yeterli değildir. Fiyat teklifinin Tebliğ’de öngörülen mali ve şekli şartları karşılaması gerekir.
Üçüncü kişilerden alınan fiyat tekliflerinde temel esaslar şu şekilde özetlenebilir:
• Fiyat teklifinin, teklife konu alanda faaliyet gösteren gerçek veya tüzel kişiden alınması gerekir.
• Fiyat teklifini veren kişiyle tam tasdik sözleşmesi bulunan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili meslek mensubunca, fiyatın dayanağına göre maliyet tespit tutanağı veya satış tutarı tespit tutanağı düzenlenir.
• Maliyet esas alınmışsa, teklif edilen malın birim fiyatının ağırlıklı ortalama birim maliyetin; hizmetin birim fiyatının ise tespit edilen toplam birim maliyetin altında olmaması gerekir.
• Satış tutarı esas alınmışsa, fiyat teklifindeki birim fiyat, ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inden düşük olamaz.
• Fiyat teklifinin üzerinde, dayanak tutanağa ilişkin Tebliğ’de öngörülen meslek mensubu beyanının bulunması ve belgenin meslek mensubu tarafından imzalanıp kaşelenmesi veya mühürlenmesi gerekir.
• Fiyat teklifinin ihale tarihinden önce düzenlenmiş olması zorunlu değildir; önemli olan fiyat teklifinin dayanağını oluşturan mali veya satış verilerinin Tebliğ’de öngörülen döneme ilişkin olmasıdır.
Fiyat tekliflerinin dayanağı olan tutanakların hangi döneme ilişkin olacağı ayrıca önem taşımaktadır. Güncel düzenlemeye göre tutanaklar, ilan veya davet tarihinin içinde bulunduğu aydan önceki üç ay veya bundan önceki üç ay içindeki bilgiler esas alınarak düzenlenmektedir. Dolayısıyla açıklamanın yalnız fiyat teklifinin üzerindeki tarih üzerinden değerlendirilmesi doğru değildir; esas denetim fiyat teklifini destekleyen ticari kayıtların dönemine yöneliktir.
Bu sistemde meslek mensubu, fiyat teklifi üzerindeki beyanın ve dayanak tutanaklardaki bilgilerin doğruluğundan sorumludur. Tebliğ’deki meslek mensubu kavramı Yeminli Mali Müşavir veya Serbest Muhasebeci Mali Müşaviri ifade etmektedir.
Üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifinin yanı sıra aşağıdaki yöntemlerle de açıklama yapılabilir:
• Merkezi kamu kurum ve kuruluşlarının ülke çapında sunduğu mal ve hizmetlere ilişkin fiyatlar: İlgili kurumun fiyat tarifesi veya istekliye verdiği fiyat teklifi kullanılabilir. Kullanılan fiyatın ilan veya davet tarihi ile ihale tarihi arasında, ihale tarihi hariç olmak üzere, geçerli olması gerekir.
• Kamu kurum ve kuruluşları tarafından ilan edilen fiyatlar: Kamu kurum ve kuruluşlarınca ilan edilen ve Tebliğ’de öngörülen dönemde geçerli olan tarifeler kullanılabilir.
• Ticaret borsası fiyatları: 5174 sayılı Kanun uyarınca borsa idaresince düzenlenen ve açıklamaya konu malın ihale tarihinden önceki son on iki ay içerisindeki herhangi bir işlem gününde gerçekleşen ortalama fiyatını gösteren belge kullanılabilir.
• Toptancı hal fiyatları: İlgili mevzuata göre faaliyet gösteren toptancı hali idaresince düzenlenen ve malın ihale tarihinden önceki son on iki ay içerisindeki herhangi bir işlem gününe ait ortalama fiyatını gösteren belgeler kullanılabilir.
• Özel veya münhasır hak sahibi kuruluşların fiyatları: Belirli bir mal veya hizmetin sunulması konusunda mevzuattan kaynaklanan özel veya münhasır hakka sahip kuruluşların uyguladığı fiyatlar kullanılabilir.
• İsteklinin Kendi Ürettiği, Aldığı veya Sattığı Mallara İlişkin Fiyatlar: Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.2.7’nci maddesi, isteklinin aşırı düşük teklif açıklamasında üçüncü kişilerden fiyat almak yerine kendi ticari faaliyetlerinden kaynaklanan maliyet veya satış verilerini kullanmasına imkân tanımaktadır. Bu yöntemde açıklama, isteklinin kendi ürettiği, satın aldığı veya sattığı mallara ilişkin gerçek ticari kayıtları esas alan maliyet/satış tutarı tespit tutanağı üzerinden yapılmaktadır. Söz konusu tutanak, istekliyle tam tasdik sözleşmesi bulunan veya isteklinin beyannamelerini imzalamaya yetkili Yeminli Mali Müşavir ya da Serbest Muhasebeci Mali Müşavir tarafından düzenlenir. Tebliğ uyarınca meslek mensubu, tutanakta yer alan bilgilerin doğruluğundan sorumludur. Tutanakların, ilan veya davet tarihinin içinde bulunduğu aydan önceki üç aylık dönem veya bunun hemen öncesindeki üç aylık dönem içerisindeki bilgiler esas alınarak düzenlenmesi zorunludur. Bu yöntem kendi içinde maliyet esaslı açıklama ve satış esaslı açıklama olmak üzere ikiye ayrılmaktadır:
Maliyet esaslı açıklamada, isteklinin açıklamada kullandığı birim fiyatın, tutanakta tespit edilen ağırlıklı ortalama birim maliyetin altında olmaması gerekir. Bunun yanında istekli, esas alınan dönemde ihale konusu işte kullanmayı öngördüğü mal miktarının en az yarısı kadar alım yapmış olmalıdır. Örneğin ihale konusu işte 10.000 adet ürün kullanılacağı öngörülüyorsa maliyet esaslı açıklamanın kullanılabilmesi için ilgili dönemde en az 5.000 adet alım yapılmış olması gerekir.
Satış esaslı açıklamada ise teklif edilen birim fiyat, tutanakta belirlenen ağırlıklı ortalama birim satış tutarının %80’inden düşük olamaz. Ayrıca açıklamaya konu malın ticaretinin isteklinin faaliyet alanında bulunması ve esas alınan dönemde ihale konusu işte kullanılması öngörülen mal miktarının en az 1/20’si kadar satış yapılmış olması gerekir. Örneğin iş kapsamında 10.000 adet kullanılacak bir ürün için satış esaslı açıklama yapılacaksa, ilgili dönemde en az 500 adet satış gerçekleştirilmiş olması gerekir. Tebliğ ayrıca daha önce kamuya yapılmış satışlar bakımından kolaylaştırıcı bir düzenleme içermektedir. İsteklinin yukarıda belirtilen dönem içerisinde 4734 sayılı Kanun kapsamındaki bir idareye açıklamaya konu malı satmış ve mal ilgili idarece kabul edilmişse, maliyet/satış tutarı tespit tutanağının sunulmasına gerek bulunmamaktadır. Bu durumda söz konusu satışa ilişkin fatura örnekleri veya mevzuatta belirtilen şekilde onaylanmış suretleriyle de açıklama yapılabilir.
• İsteklinin Ortağı Olduğu Tüzel Kişiye Ait İşletmeden Mal Çekilmesi veya Satın Alınması: Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.2.2.8’inci maddesinde, isteklinin teklif maliyetini oluşturan bir malı ortağı olduğu tüzel kişiye ait işletmeden çekmesi veya bu işletmeden satın alması hâli ayrıca düzenlenmiştir. Bu durumda maliyetin üçüncü kişilerden alınan fiyat teklifi veya isteklinin kendi alış-satış kayıtları üzerinden açıklanması yerine, söz konusu malın emsal bedel ile değerlenmesi gerekmektedir.
Emsal bedelin belirlenmesinde 213 sayılı Vergi Usul Kanunu’nun ilgili hükümleri, özellikle Kanun’un 267’nci maddesi esas alınmaktadır. Vergi Usul Kanunu’nda emsal bedel, gerçek bedeli bulunmayan, bilinmeyen veya doğru biçimde tespit edilemeyen bir malın değerleme gününde satılması hâlinde emsaline göre sahip olacağı değer olarak tanımlanmaktadır. Emsal bedel sırasıyla;
i) Ortalama fiyat esası,
ii) Maliyet bedeli esası,
iii) Takdir esası
uygulanarak belirlenir.
Aşırı düşük teklif açıklaması bakımından isteklinin ayrıca bütün bu hesaplamaları destekleyen ayrı bir fiyat teklifi sunması gerekmemektedir. Tebliğ uyarınca, Vergi Usul Kanunu hükümlerine göre hesaplanan emsal bedeli gösteren ve istekliyle tam tasdik sözleşmesi bulunan veya beyannamelerini imzalamaya yetkili meslek mensubu tarafından hazırlanan, imzalanan ve kaşelenen emsal bedel beyanının sunulması yeterlidir. Meslek mensubu bu beyanın doğruluğundan sorumludur.
Bu yöntemin 79.2.2.7’nci maddede düzenlenen “isteklinin kendi ürettiği, aldığı veya sattığı mallar” yönteminden temel farkı, açıklamaya konu malın doğrudan isteklinin kendi ticari kayıtlarından değil, isteklinin ortağı bulunduğu başka bir tüzel kişiye ait işletmeden temin edilmesidir. Bu nedenle açıklamada ağırlıklı ortalama alış veya satış tutarı yerine, ilişkili işletmeden yapılan mal çekişinin piyasa gerçekliğinden kopmasını önlemek amacıyla Vergi Usul Kanunu’ndaki emsal bedel sistemi kullanılmaktadır.
Tebliğ’de sayılan tevsik yöntemleri temel kural olmakla birlikte, açıklama yöntemleri sadece sayılanlarla sınırlı değildir. Tebliğ’in 79.3.2’nci maddesine göre, 79.2.2’nci maddede sayılan yöntemlerden herhangi biriyle açıklama yapılmasının fiilen mümkün olmadığının anlaşılması hâlinde istekli, bunun gerekçesini belirtmek şartıyla ihale tarihinden önceki son on iki ay içerisinde düzenlenmiş ve açıklamaya elverişli diğer bilgi ve belgeleri de kullanabilir.
Ancak bu hüküm, Tebliğ’deki tevsik yöntemlerinin isteklinin tercihine bağlı olarak terk edilebilmesini sağlayan genel bir alternatif değildir. Öncelikle olağan açıklama yöntemlerinin kullanılmasının fiilen mümkün olmadığının ortaya konulması gerekmektedir.
Tevsik belgelerinin şeklen Tebliğ’e uygun olması tek başına yeterli değildir. Sunulan belgenin, idare tarafından açıklanması istenilen maliyet bileşenini gerçekten karşılaması gerekir. Örneğin belirli teknik özelliklere sahip bir araç veya ekipmana ilişkin maliyet sorgulanmışsa, açıklamanın başka özellikteki bir araç veya ekipmanın fiyatına dayandırılması kabul edilemez.
Bu nedenle aşırı düşük teklif açıklamalarının değerlendirilmesinde iki aşamalı bir inceleme yapılması gerekir:
• Kullanılan belgenin Tebliğ’de kabul edilen bir tevsik yöntemi olup olmadığı.
• Belgeye konu mal veya hizmetin ihale dokümanında öngörülen ve açıklanması istenilen mal veya hizmetle uyumlu olup olmadığı.
Hizmet alımı ihalelerinde aşırı düşük teklif açıklamalarında genel tevsik yöntemlerinin yanında, bazı maliyet unsurları için Kamu İhale Genel Tebliği’nde veya Kamu İhale Kurulu uygulamasında özel esaslar bulunmaktadır. Uygulamada uyuşmazlıkların önemli bir bölümü işçilik, araç, akaryakıt, sigorta ve sözleşme giderlerinin açıklanmasından kaynaklanmaktadır.
İşçilik maliyetlerinin açıklanmasında öncelikle ihale konusu hizmetin personel çalıştırılmasına dayalı bir hizmet alımı olup olmadığı belirlenmelidir.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında;
• İhale tarihinde yürürlükte bulunan asgari ücret.
• İhale dokümanında öngörülmüşse asgari ücretin belirli orandaki fazlası.
• Ulusal bayram ve genel tatil ile fazla çalışma ücretleri.
• Nakdi yemek ve yol giderleri.
• İşveren sigorta primi gibi işçilik maliyetleri gözönünde bulundurularak işçilik giderleri
hesaplanmalıdır.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.3.3’üncü maddesine göre personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında, sözleşme ve genel giderler dahil asgari işçilik maliyetinin hesaplanmasında Kamu İhale Kurumu tarafından hazırlanan İşçilik Hesaplama Modülünün kullanılması zorunludur.
Bunun haricinde personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında da işçilik giderleri önemli teklif bileşeni olarak belirlenebilir. Ancak bu durumda Tebliğ’in personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlere özgü yüzde 4 sözleşme ve genel gider uygulaması doğrudan uygulanmaz. Kamu İhale Kurulu da personel çalıştırılmasına dayalı olmayan bir hizmette işçilik hesabının İşçilik Hesaplama Modülü kullanılarak yapılmasını mevzuata aykırı görmemekle birlikte, yüzde 4 sözleşme ve genel gider eklenmesinin zorunlu olmadığını kabul etmektedir. Buna göre personel çalıştırılmasına dayalı olmayan ihalelerde ilgili mevzuatına göre hesaplanacak sözleşme giderinin eklenerek teklif verilmesi gerekmektedir.
Araç kullanılan hizmet alımlarında araç maliyetinin açıklanması, aracın isteklinin kendi malı olması veya kiralama yoluyla temin edilmesine göre farklılaşmaktadır.
Temel ayrım şu şekildedir:
• İsteklinin kendi malı olan araçlarda amortisman gideri.
• Kiralama yoluyla temin edilen araçlarda araç kiralama gideri.
Araç amortismanının hesaplanmasında Vergi Usul Kanunu hükümleri ile 333 Sıra No'lu Vergi Usul Kanunu Genel Tebliği eki Faydalı Ömür ve Amortisman Oranları Listesi esas alınır. Amortismana tabi tutulacak aracın işletmenin aktifinde kayıtlı olması ve amortismana tabi iktisadi kıymet niteliğini taşıması gerekir.
Aracın isteklinin mülkiyetinde bulunmaması hâlinde ise amortisman yerine kiralama giderinin açıklanması gerekir. Araç kiralama maliyeti üçüncü kişiden temin edilecekse açıklamanın kural olarak Tebliğ’in 79.2.2’nci maddesindeki yöntemlere uygun biçimde, özellikle üçüncü kişilerden alınacak usulüne uygun fiyat teklifiyle tevsik edilmesi gerekir. Salt bir araç kiralama sözleşmesinin sunulması, Tebliğ’de kabul edilen tevsik yöntemlerinden biri olarak yeterli görülmemektedir.
Araçların bakım-onarım, lastik, motorlu taşıtlar vergisi, muayene, egzoz emisyon gideri gibi alt maliyetlerinin ayrıca açıklanması gerekip gerekmediği ise bunların idare tarafından önemli teklif bileşeni olarak belirlenmesine bağlıdır.
Araç kullanılan hizmet alımlarında önemli maliyet kalemlerinden biri de akaryakıttır. Akaryakıt maliyetinin açıklanabilmesi için hem tüketim miktarının hem de birim akaryakıt fiyatının gerçeğe ve ihale dokümanına uygun biçimde ortaya konulması gerekir.
Akaryakıt tüketiminin hesabında;
• Aracın teknik özellikleri.
• Kilometre veya çalışma süresi.
• Yakıt tüketim değeri.
• İhale dokümanındaki çalışma programı.
Bu unsurların birbiriyle uyumlu olması gerekir.
Kamu İhale Genel Tebliği’nin güncel 79.2.7’nci maddesinde akaryakıt fiyatı bakımından özel bir alt sınır getirilmiştir. Buna göre EPDK tarafından yayımlanan, İstanbul ili Avrupa Yakası'ndaki bayiler adına beyan edilen fiyatların ortalamasını yansıtan “En Yüksek İşlem Hacimli 8 Firmanın Akaryakıt Fiyatlarına İlişkin Rapor”da yer alan fiyatların %90’ının altında yapılan açıklamalar geçerli kabul edilmemektedir. Motorin veya benzine ilişkin tutarın TL/litre olarak hesaplanmasında da EPDK düzenlemeleri dikkate alınmaktadır.
Sigorta giderinin idare tarafından önemli teklif bileşeni olarak belirlenmesi hâlinde Kamu İhale Genel Tebliği’nin 79.3.4’üncü maddesindeki özel tevsik kuralları uygulanır.
Buna göre;
• Sigorta acentesinden alınan poliçe, fiyat teklifi veya sözleşmenin ihale dokümanındaki teminatları karşılaması.
• Acenteden alınan belgenin, ilgili sigorta şirketinin genel müdürlüğü veya bölge müdürlüğünden alınmış bir teyit yazısıyla desteklenmesi.
• Teyit yazısının yetkili kişilerce imzalanmış olması.
• Sunulan sigorta belgesinin kural olarak işin süresinin tamamını kapsaması.
Sigorta poliçesi veya fiyat teklifinin doğrudan sigorta şirketinin genel müdürlüğü ya da bölge müdürlüğü tarafından imzalanması hâlinde ayrıca teyit yazısı aranmaz.
Birden fazla yılı kapsayan işlerde veya ihale tarihi ile işe başlama tarihinin farklı yıllarda bulunması hâlinde, ilk yıl için alınmış sigorta teklifinin sonraki yıllara uyarlanmasına Tebliğ’de öngörülen Yurt İçi Üretici Fiyat Endeksi esasları çerçevesinde imkân tanınmıştır.
Sigorta açıklamalarında ayrıca teklif edilen aracın veya riskin ihale dokümanında öngörülen özelliklerle uyumlu olması gerekir. Örneğin farklı kapasite veya teknik özellikteki bir araç için alınmış sigorta teklifiyle açıklama yapılması yeterli değildir.
e) Sözleşme ve Genel Giderler
Sözleşme ve genel giderlerin hesaplanmasında da personel çalıştırılmasına dayalı hizmetlerle diğer hizmet alımları arasında önemli bir ayrım bulunmaktadır.
Personel çalıştırılmasına dayalı hizmet alımlarında; amortisman, giyim, oryantasyon eğitimi ve benzeri genel giderler ile sözleşme giderlerinin karşılanması amacıyla Tebliğ’in 78’inci maddesinde öngörülen %4 sözleşme ve genel gider uygulaması bulunmaktadır.
Buna karşılık personel çalıştırılmasına dayalı olmayan hizmet alımlarında aşırı düşük teklif açıklaması yapılırken %4 oranında sözleşme ve genel gider hesaplanmaz. Tebliğ’in 79.3.5’inci maddesi uyarınca aşağıdaki giderler ilgili mevzuattaki oran ve tutarlar dikkate alınarak hesaplanır:
• İhale kararı damga vergisi (binde 5,69)
• Sözleşme damga vergisi (binde 9,48)
• 4734 sayılı Kanun’un 53’üncü maddesinde belirtilen tutarı aşan sözleşmeler bakımından sözleşme bedelinin onbinde beşi oranındaki Kamu İhale Kurumu payı.
4734 sayılı Kamu İhale Kanunu gereğince anılan Kanunun 53’üncü maddesinin (j) bendinin 1 numaralı alt bendinde belirtilen tutarı aşan sözleşmelerde bu 3 kalemin toplamı sözleşme bedelinin % 1,567‘sine tekabül etmektedir.
Birden fazla yılı kapsayan hizmet alımlarında bazı giderlerin gelecekteki tutarlarının ihale tarihinde kesin olarak belirlenmesi mümkün olmayabilir. Tebliğ’in 79.3.6’ncı maddesi bu durum için ayrıca bir hesaplama yöntemi öngörmektedir.
İhale dokümanında fiyat farkı verilmemesi ve işin birden fazla yılı kapsaması veya ihale tarihi ile işe başlama tarihinin farklı yıllarda olması hâlinde; idarece önemli teklif bileşeni olarak belirlenen ve gelecekteki artış oranı ihale tarihinde tespit edilemeyen aşağıdaki giderlerin sonraki yıllara ilişkin tutarları, ilk yıl bedelinin ihale tarihinde en son açıklanmış Yİ-ÜFE'nin on iki aylık ortalamalara göre değişim oranı kullanılarak güncellenmesi suretiyle hesaplanır:
• Motorlu taşıtlar vergisi.
• Araç muayene giderleri.
• Benzeri mali yükümlülükler.
• Tarife bedelleri.
Bu düzenleme, özellikle uzun süreli taşıma ve araçlı hizmet alımlarında açıklamanın yalnızca ilk yıl maliyetleri üzerinden oluşturularak sonraki yıllara ilişkin zorunlu giderlerin göz ardı edilmesini önlemektedir.
Belirli maliyet unsurlarına ilişkin özel kurallar, aşırı düşük teklif açıklamasında yalnızca fiyatın tevsik edilmesinin yeterli olmadığını göstermektedir. Açıklanan bedelin ihale dokümanında öngörülen hizmet, araç, personel veya teminatla uyumlu olması ve işin bütün süresini kapsaması gerekir.
Bununla birlikte isteklinin açıklama yükümlülüğünün sınırı yine idarenin açıklama isteme yazısıdır. Araç bakım gideri, amortisman, sigorta veya başka bir maliyet unsuru önemli teklif bileşeni olarak belirlenmemişse, isteklinin bu gideri kendiliğinden açıklamak zorunda olduğu kabul edilemez. Bu yaklaşım, aşırı düşük teklif incelemesinde teklifin gerçekleştirilebilirliğinin denetlenmesi ile isteklinin öngörülebilir bir açıklama yükümlülüğüne tabi tutulması arasındaki dengeyi sağlamaktadır.